פקידי הסעד לחוק הנוער בישראל: תפקידים, דרכי עבודה ואתגרים

מרכז אנגלברג לילדים ולנוער פקידי הסעד לחוק הנוער בישראל: תפקידים, דרכי עבודה ואתגרים טלל דולב רחל סבו-לאל דליה בן-רבי המחקר בוצע ביוזמת משרד הרווחה והשירותים החברתיים - השירות לילד ולנוער דמ- 8-512

פקידי הסעד לחוק הנוער בישראל: תפקידים, דרכי עבודה ואתגרים טלל דולב רחל סבו-לאל דליה בן-רבי המחקר בוצע ביוזמת משרד הרווחה והשירותים החברתיים - השירות לילד ולנוער יולי 28 תמוז תשס"ח ירושלים

מאיירס-ג'וינט-מכון ברוקדייל מרכז אנגלברג לילדים ולנוער ת"ד 3886 ירושלים 9137 טלפון: 2-65574 פקס: 2-5612391 כתובת באינטרנט: www.jdc.org.il/brookdale דואר אלקטרוני: brook@jdc.org.il

פרסומים נוספים של המכון בנושא זה דולב, ט'; בנבנישתי, ר'; טימר, א'. 21. ועדות החלטה בישראל: ארגון, תהליכי עבודתן ותוצאותיהן - דוח מסכם. דמ- 1-382. להזמנת פרסומים נוספים ניתן לפנות לג'וינט-מכון ברוקדייל, גבעת הג'וינט, ת"ד 3886, ירושלים 9137 טל',2-65574 פקס:,2-5612391 דואר אלקטרוני:.brook@jdc.org.il

תמצית מחקר רקע פקידי הסעד לחוק הנוער הם חוד החנית בהתמודדות עם משימות הקשורות להגנה על ילדים בישראל. הם חלק ממערכת שירותי הרווחה הכלליים, והדבר מתבטא הן בהכשרתם והן בהיותם חלק מצוותי העובדים הסוציאליים, הפועלים במחלקות לשירותים חברתיים. פקידי הסעד פועלים על פי שני חוקים עיקריים: חוק הנוער (טיפול והשגחה) התש"ך- 196 וסעיף 368 ד' לחוק העונשין התשל"ז- 1977. בחמש-עשרה השנים האחרונות עלתה מודעות הציבור לצורכיהם של ילדים ושל בני נוער במצבי סיכון שונים, ובהם ילדים הזקוקים להגנה. בעקבות זאת התחוללו תמורות רבות, הן בחקיקה והן במערך השירותים לילדים אלה ולמשפחותיהם. שינויים אלה הטילו אחריות נוספת על כתפיהם של פקידי הסעד לחוק הנוער וחייבו שינויים בדרכי עבודתם, בדומה לנעשה במדינות אחרות בעולם. בישראל לא נבדקה עבודתם של פקידי הסעד לעומק, ולמרות הניסיונות לעשות כן, אין עדיין בסיס נתונים על סוג ההפניות אליהם ועל היקפן, על היקף האוכלוסייה שבטיפולם ועל מגוון משימותיהם. מטרת המחקר המוצג בזאת הייתה לספק מידע שיטתי על עבודתם של פקידי הסעד ובעתיד יהוו ממצאיו בסיס להמשך בחינה, ניסוי ושיפור של מערכת הגנת הילד בישראל. במחקר נבדקו הנושאים הבאים: מאפייני ההפניות והדיווחים לפקידי הסעד והיקפם; מאפייני פקידי הסעד והכשרתם; עבודתם של פקידי הסעד - תפקידים ומטלות; שיטות העבודה ואופני שיתוף הפעולה בין פקידי הסעד לבין גורמים מקצועיים מחוץ למערכת הרווחה וחלוקת התפקידים בין פקידי הסעד לעובדים הכוללניים במחלקות לשירותים חברתיים. הבדיקה נערכה בחודשים יולי-דצמבר 2 במחלקות הרווחה בארבע רשויות מקומיות - שלוש הן רשויות בינוניות במרכז הארץ, והרשות הרביעית היא עיר גדולה. במסגרת הבדיקה נאסף מידע באמצעות טופסי הדיווח של משרד העבודה והרווחה (דאז), שאלונים וראיונות עם פקידי הסעד וראיונות עם גורמים בקהילה. מלבד זאת, נסקרה הספרות המקצועית בנושא האתגרים והקשיים הניצבים בפני מערכות הגנת הילד בעולם ומודלים חלופיים לעבודתן. כמו כן רוכז מידע המתאר את מערך פקידי הסעד בישראל, את תפקידיהם ואת המסגרות הארגוניות והחוקי ת שבהן הם פועלים. מטרות המחקר מטרת בדיקה זו הייתה לבחון היבטים שונים של מערך פקידי הסעד ותפקידיהם כבסיס לחשיבה על שינויים במערך הגנת הילד בישראל. לשם כך נבדקו הסוגיות הבאות: ההיקף וסוג הפניות והדיווחים לפקידי הסעד מאפייני פקידי הסעד והכשרתם לאורך כל העבודה נעשה שימוש במונח "פקידי סעד" כפי שמקובל לכנות תפקיד זה, רובן ככולן, נשים. ולא "פקידות סעד" - זאת אף שהמשיבות היו, i

עבודתם של פקידי הסעד: התפקידים והמטלות שהם ממלאים דרכי העבודה ואופני שיתוף הפעולה בין פקידי הסעד לבין גורמים מקצועיים מחוץ למערכת הרווחה חלוקת התפקידים בין פקידי הסעד לבין העובדים הכוללניים במחלקות לשירותים חברתיים הבדיקה נערכה במחלקות רווחה בארבע רשויות מקומיות בחודשים יולי דצמבר 2. הרשויות היו רשויות בינוניות במרכז הארץ. הרשות הרביעית הייתה עיר גדולה. שלוש מבין שיטת המחקר במסגרת הבדיקה נאסף מידע במגוון כלים: ניתוח מידע מטפסים המתעדים את הדיווחים על הפניות לפקידי סעד (טופסי א' של משרד העבודה והרווחה) שנאספו מהמחלקות בחודשים ספטמבר דצמבר 2 (סה"כ נמסרו 258 טפסים). שאלונים לפקידי סעד שכללו מידע על מאפייני פקידי הסעד, הכשרתם, התפקידים שהם ממלאים, קשרים עם גורמים שונים ועמדות כלפי היבטים שונים של תפקידם. השאלונים הוכנו למילוי עצמי והועברו בדואר (סה"כ 33 שאלונים). ניתוח עיסוקים של פקידי הסעד פקידי הסעד התבקשו לתעד את עיסוקיהם ואת המשימות שאותן הם ממלאים מדי יום על גבי טפסים מו בנים במהלך שבועיים (לא רצופים) בחודשים ספטמבר- דצמבר (סה"כ נאספו טופסי עיסוקים מ- 25 פקידי סעד). ראיונות עומק עם פקידי סעד בנוגע למקרים מסוגים שונים (סה"כ 16 ראיונות) וראיונות עומק עם גורמים שונים בקהילה בנוגע לקשריהם עם פקידי הסעד (סה"כ 2 ראיונות). בנוסף לכך, נערכה סקירת ספרות ביחס לדרכי עבודה, לאתגרים ולקשיים הניצבים בפני פקידי סעד בעולם, ושל מודלים אלטרנטיביים, המוצעים לעבודת פקידי הסעד, ורוכז מידע קיים המתאר את מערך פקידי הסעד בישראל, את תפקידיהם ואת המסגרות הארגוניות והחוקיות שבהן הם פועלים. למחקר מספר מגבלות: מראש, הבדיקה תוכננה לארבעה יישובים בלבד, דבר המגביל את היכולת להחיל את הממצאים לגבי כלל פקידי הסעד. עם זאת, בגלל השימוש במגוון רחב של מקורות מידע, יש להניח שבמסגרת הבדיקה עמדנו על חלק גדול מהסוגיות המרכזיות הדורשות תשומת לב בחשיבה על שיפור מערך פקידי הסעד בישראל. בניגוד למתוכנן, כללה הבדיקה שלושה יישובים בינוניים במרכז הארץ ועיר גדולה אחת. לא נכלל יישוב ערבי (עקב חילופי פקיד סעד ביישוב שנועד לבדיקה) ולא נכללו יישובים קטנים המרוחקים מהמרכז. ייתכן שביישובים אלה היו עולות סוגיות נוספות, שלא באו לידי ביטוי בבדיקה זו. שיתוף הפעולה של פקידי הסעד ברוב הרשויות היה טוב, אולם לא מלא. ברשות העירונית הגדולה התקבל מידע חלקי מאוד של טופסי א' או מטופסי ניתוח-עיסוקים. גם ברשויות האחרות לא ברור באיזו מידה טופסי א' מולאו והועברו במלואם לצוות המחקר אם כי ניתן להניח שהועברו באופן כמעט מלא. בנוסף לכך, חשוב לציין כי רוב פקידי הסעד שהשתתפו במחקר (22 מתוך 33) הם מהרשות העירונית הגדולה וייתכן שיש לכך השפעה מסוימת על התוצאות. ii

נתגלו מגבלות בסוג ובאיכות המידע שנכלל בטופסי א'. לגבי חלק גדול מהמשתנים היה חסר מידע ובחלק גדול מהמקרים צוינו קטגוריות "אחר" ללא הפירוט הנדרש. דבר זה מקשה על קבלת תמונה מדויקת ביחס למידע הכלול בטפסים. כמו כן יש מגבלות הנובעות ממיעוט פרטי המידע הכלולים בטפסים ומכך שחלק מהקטגוריות אינן ברורות. גם בכלי המחקר שהוכנו על ידי צוות המחקר נעשה שימוש לראשונה בקרב פקידי סעד במחקר זה, ובגלל קוצר הזמן לא נבחנו במחקר מקדים. לכן, במקרים מסוימים לא נכללו בכולם פרטי המידע הנדרשים (בעיקר בטופסי העיסוקים). עיקרי הממצאים היקף וסוג הפניות לפקידי הסעד היקף הפניות: בגלל המגבלות שצוינו, הבדיקה אינה מאפשרת לגבש אומדן מהימן של היקף הפניות לפקידי סעד ברמה הארצית. בשתיים משלוש הרשויות הבינוניות שמהן התקבלו דיווחים מלאים למדי נמצא שהאומדן השנתי למספר הילדים שעליהם מד וח לפקידי הסעד הוא 1% מכלל הילדים בני -17 ברשות המקומית. ברשות השלישית האומדן שנערך העלה שכ-.5% מהילדים ברשות המקומית מדווחים לפקידי סעד על פני שנה. השונות הגדולה בין הרשויות הקשתה לאמוד את מספר הילדים באופן אמין. פניות חוזרות ופניות של ילדים מוכרים למחלקות: לגבי שלושה רבעים מהילדים היה זה הדיווח הראשון לפקיד הסעד. לכמחצית מהילדים והמשפחות לא היה קשר עם מערכת הרווחה בעבר. עם זאת, מחצית מהילדים כבר היו מוכרים למערכת, 4% מהילדים הם ממשפחות שמוכרות במחלקות ו- 14% נוספים לא היו מוכרים למחלקות, אך הייתה לגביהם פנייה לפקיד הסעד בעבר. ייתכן אם כך, שניתן היה לאתר חלק מהילדים עוד לפני שמצבם הידרדר או שהיה משבר והיה צורך בהתערבות פקיד סעד. ביטוי לכך נמצא גם בתיאורי נסיבות הפנייה שהצביעו על מגוון מצבים משפחתיים שונים שקדמו לפניות: משבר פתאומי, משפחות שאינן מוכרות במחלקות וחל בחייהן שינוי או משבר ודווח עליו על ידי גורם אחר או שהן פנו ביוזמתן לפקידי הסעד. הידרדרות במצב שקיים לאורך זמן ואינו מטופל על ידי שום גורם מקצועי. הידרדרות במצב שקיים לאורך תקופה ומטופל באופן קבוע או חלקי במחלקות, משפחות שחיות עם בעיות מסוימות לאורך תקופה והן מטופלות וחלה הידרדרות במצבן. משפחות שמטופלות על ידי גורם מקצועי שאינו במחלקה ותוך כדי טיפול מתגלה מצב שהיה קיים לאורך תקופה ולא טופל או אותר. סוגי הפניות: כמחצית הפניות הן בגין התעללות: 35% התעללות פיזית, 14% התעללות נפשית ו- 11% התעללות מינית. כחמישית מהפניות הן בגין הזנחה. כ- 17% מהפניות הן כתוצאה מבעיות חינוך והתנהגות של הילד. אחוז גבוה מבין הילדים שלגביהם מולאו הטפסים הם בני 17-13, ואחוז נמוך יחסית הם בגיל הרך. מהשוואת התפלגות גיל הילדים שהופנו לפקידי הסעד להתפלגות הגיל של כלל הילדים המוכרים iii

למחלקות עולה, שבעוד שבגיל הרך ובגיל 17-13 חלקם של הילדים מכלל הפניות מעט גבוה יותר מחלקם בכלל אוכלוסיית הילדים המ רים למחלקות, ייצוגם של הילדים בני 12-7 נמוך יותר. ככל שגיל הילדים עולה, יורד אחוז הפניות בגין התעללויות, חוץ מהתעללות מינית. כצפוי, ככל שהגיל עולה, יורד אחוז הדיווחים בגין הזנחה, ועולה אחוז הדיווחים בגין בעיות בחינוך והתנהגות של הילדים. נמצאה שונות בין המחלקות בסוג הפניות, באחוז הפניות החוזרות ובהתפלגות גיל הילדים המופנים. שונות זו עשויה להעיד על דגשים אחרים המושמים בכל אחת מהערים, אולם ייתכן מאוד שהמידע שנאסף אינו מספיק לשם ייצוגם של הילדים המופנים. גורם מ פנה: מרבית הילדים הופנו לפקידי הסעד על ידי גורמים משירותים שונים: אחוז גדול יחסית (22%) של ילדים הופנו על-ידי בתי הספר/גנים/מעונות. 16% מהילדים הופנו על ידי המשטרה, 13% על ידי גורמים טיפוליים שונים (ברובם המכריע של המקרים מדובר בגורם טיפולי המועסק בשירות הציבורי) ו- 7% מהפניות הן מגורמי בריאות. אף שמרבית הילדים הופנו על ידי אנשי מקצוע, אחוז לא מבוטל (כשליש), הופנו על ידי גורמים שאינם אנשי מקצוע: כרבע מהילדים הופנו על ידי שכנים, חברים או קרובי משפחה שסומנו בטופסי א' בקטגוריית ה"אחר". 9% דווחו לפקיד סעד על-ידי הציבור ו- 2% מהילדים פנו בעצמם. חשוב לציין, שהפניות של גורמים שאינם אנשי מקצוע עשויות להיות מורכבות יותר לחקירה ומבוססות פחות על שיקול דעת מקצועי. ניתן היה לראות הבדלים בין המחלקות השונות בדפוסי ההפניה, במיוחד בקשר להיקף ההפניות מהמשטרה ומגורמי הבריאות. ייתכן שהדבר מצביע על הבדלים באופי הקשר ודפוסי שיתוף הפעולה השונים עם המשטרה וחלק מגופי הבריאות בין הערים השונות. הפעולות הננקטות על-ידי פקידי הסעד בעקבות הפניות: מפתיע היה לראות כי רק במחצית מהפניות ההחלטה הראשונית של פקידי הסעד בעקבות הדיווח היא לפתוח בחקירה. על פקידי הסעד חלה חובה לדווח למשטרה בכל מקרה שבו הם חושדים שנעברה עברה פלילית. ב- 16% מהמקרים ההחלטה הראשונית היא על דיווח למשטרה. ב- 19% מהמקרים שפקידי הסעד פתחו בחקירה הם גם דיווחו למשטרה (ב- 63% מהמקרים שבהם היה דיווח למשטרה, פקיד הסעד גם פתח בחקירה). אף שבמקרים רבים ההתערבות היא במצבי סיכון מידיים, נקיטה בפעולה מידית כגון הוצאת צו חירום או צו ביניים או נקיטת פעולת חירום אחרת נעשית רק ב- 6% מהמקרים מיד בעקבות ההפניה. כמעט ברבע מהמקרים (24%), המקרה חזר לטיפול העו"ס ולמעקב פקיד סעד, וב- 17% מהמקרים פקיד הסעד ביצע פעולה אחרת שלא צוינה. ב- 9% מהטפסים לא צוינה ההחלטה הראשונית של פקיד הסעד; ברוב מקרי ההתעללות וההזנחה נפתחה חקירה. במחצית מבעיות החינוך וההתנהגות של הילד נפתחה חקירה ואחוז גבוה של מקרים הוחזרו לטיפול עובד כוללני. בכל המקרים של התמכרות הורה iv

לסמים/אלכוהול ה צא צו חירום/ביניים או ננקטה פעולת חירום, וברוב המקרים, הוחזר הטיפול לעובד הכוללני. במקרים רבים שבהם לא היה אחראי, נפתחה חקירה, ובאחוז גבוה ה צ א צו חירום/ביניים או ננקטה פעולת חירום. ברוב המקרים של מחלות ובעיות נפשיות (הורה/ילד) הטיפול הוחזר לעובד כוללני. בחינת ההחלטות הראשוניות של פקידי הסעד לפי הגורם המפנה העלתה כי באחוז גבוה של מקרים בהם ההפניה נעשתה על ידי גורמים מקצועיים נפתחה חקירה בעוד שרק בכמחצית מהמקרים שהופנו על ידי גורמים שאינם מקצועיים נפתחה חקירה. גם לגבי ההחלטות הראשוניות של פקידי הסעד ניתן היה למצוא הבדלים בין המחלקות השונות. מאפייני פקידי הסעד והכשרתם כל פקידי הסעד ברשויות שנבדקו הם בעלי השכלה אקדמית ויותר משליש בעלי תואר שני או מעבר לכך. פקידי הסעד הם גם ותיקים יחסית. הוותק הממוצע כעובדים סוציאליים הוא 8 שנים וכפקידי סעד 5 שנים. פקידי הסעד משכילים יותר ממ ר זי ועדות החלטה (9% מרכזי הוועדות הם עובדים סוציאליים כשירים ו- 2% בעלי השכלה מעבר לתואר ראשון), אך ותיקים פחות (הוותק הממוצע כעובדים סוציאליים של מר זי ועדות החלטה הוא 14 שנים). יש לציין עם זאת שבמחקר השתתפו פקידי סעד ממרכז הארץ וייתכן שבאזורים אחרים המצב שונה. פקידי הסעד משתלמים בקורסים שונים, בנוסף לקורס פקידי הסעד שרובם השתתפו בו. ככל ששנות הוותק רבות יותר, כך גדלה גם כמות הקורסים שבהם הם משתתפים. בקורס למדריכים ולראשי צוותים ולמרכזי ועדות החלטה השתתפו רק פקידי סעד ותיקים יחסית, אולם ככל שפקידי הסעד ותיקים יותר, פחות מהם עברו קורס לטיפול משפחתי. ייתכן שנתון זה משקף מגמה של שינוי במשך השנים לגבי החשיבות של טיפול משפחתי בהתערבות פקיד הסעד, וייתכן שנתון זה משקף תחושה של ביטחון וניסיון שיש לוותיקים יותר שאינם מרגישים צורך בקורס מעין זה. לפקידי הסעד היה ניסיון רב בתחומים שונים (קבלת החלטות קליניות, קבלת החלטות בצוות רב מקצועי, טיפול ישיר בהורים ובילדים, טיפול במשברים ועוד). רובם חשו שיש להם הידע, הכישורים והמיומנויות הנדרשים לעבודתם. למרות האמור לעיל, רוב פקידי הסעד דיווחו שהם זקוקים להדרכה, לתגבור ולהשלמה למיומנויות "במידה רבה/רבה מאוד." ייתכן שזאת משום שעבודת פקידי הסעד דינמית ויש צורך בלימוד מתמיד ומתמשך. בנוסף זו עבודה שמבחינת האחריות ואופי המקרים דורשת ונטילציה וחלוקה באחריות עם ראש צוות/מדריך. תפקידים משימות ודרכי התערבות של פקידי סעד פקידי הסעד ממלאים לעתים תפקידים נוספים, מלבד תפקידם כפקידי סעד. אחוז גבוה (64%) מהם עובדים במחלקה בהיקף של שלושת-רבעי משרה. כמחצית מכלל פקידי הסעד עובדים בתפקיד של פקידי סעד בהיקף של שלושת-רבעי משרה. מחצית מכלל פקידי הסעד ממלאים תפקידים נוספים ורובם ממלאים תפקיד של עובד כוללני. יש הבדלים גדולים בין הרשויות בתפקידים הנוספים של פקיד הסעד. v

נשאלת השאלה האם מדובר במודלים שונים של עבודה או שהבדלים אלה הם תוצאה של שיקולי נוחות והקצאת כוח אדם. בחינת דרכי ההתערבות, התפקידים והמשימות של פקידי הסעד העלתה את הממצאים הבאים: חקירה: אחד מתפקידיהם הבולטים של פקידי הסעד הוא ביצוע חקירות. למרות חשיבותה של החקירה בתפקיד, רק חלק קטן מזמנם (11%) מיוחד לביצוע חקירות. עם זאת, המידע עולה בקנה אחד עם העובדה שרק ב- 52% מהמקרים המד וחים נפתחה חקירה. עם זאת, 12% מפקידי הסעד סברו שהם צריכים לעסוק יותר בבדיקה יסודית של דיווחים ובחקירות מעמיקות. בתשעים אחוזים מזמן החקירות נוצר מגע עם גורמים אחרים. כמחצית (43%) באמצעות פגישות ומחצית (44%) בשיחות טלפון. חלק ניכר מזמן החקירה מתנהל בשיתוף ההורים, הילדים וגורמים במחלקה. מבין הגורמים בקהילה, הזמן הרב ביותר (2%) מיוחד לקשר עם גורמי חינוך. רק מיעוט מהזמן (5% מ) יוחד לקשר עם גורמים רפואיים. מהראיונות הפתוחים עולה, כי יש קושי להגדיר מהן הפעולות הנכללות בהגדרת "חקירה" וכי חקירות הן בעלות משכי זמן שונים זו מזו. הליכים משפטיים: עבודה מול המערכת המשפטית אמורה להיות אחד מתחומי מומחיותם של פקידי הסעד. עם זאת, רק מיעוט מהעיסוקים של פקידי הסעד מתמקדים בתחום המשפטי. רק 9% מהזמן מיוחד לדיונים ולהליכים משפטיים. כמו כן, אחוז גבוה יחסית מפקידי הסעד דיווחו שאין להם ידע ומיומנויות מספיקים בתחום זה. ב- 76% מהזמן המיוחד להליכים משפטיים מעורבים גם גורמים אחרים. ביותר ממחצית ההליכים (58%) ההורים שותפים ובכמחציתם (46%) שותפים הילדים. כצפוי, מבין הגורמים המקצועיים, הגורמים שהקשר אתם הוא על פי חוק הם שותפים באחוזים המשמעותיים, אך גם גורמים מהמחלקה (בעיקר ראש צוות). התערבות טיפולית על פי חוק ו"לאור חוק": חלק ניכר מזמנם של פקידי הסעד מיוחד להליכי התערבות על פי חוק ולאור חוק. בסך הכול כשליש (31%) מהזמן מיוחד לפעילויות אלו. 18% מהזמן מוקדש להליכים טיפוליים על פי חוק ו- 13% להליכים טיפוליים לאור חוק. המידע מצביע על העדר תפיסה ברורה של פקידי הסעד לגבי מידת מעורבותם בתהליכי התערבות ארוכי- טווח. 12% מפקידי הסעד ציינו טיפול כוללני כמשימה שבה הם עוסקים ושאינם צריכים לעסוק בה. לעומתם 18% מפקידי הסעד הצביעו על טיפול ארוך טווח עם הילד ומשפחתו כמשימה שאינם עוסקים בה ועליהם לעסוק בה. הנתונים מצביעים על דפוסי התערבות מגוונים, מבחינת דרכי ההתערבות, מוקדי ההתערבות ומשך ההתערבות. ב- 88% מהזמן המיוחד לטיפול מטפלים בשיתוף עם גורמים אחרים. באחוז משמעותי שותפים ההורים ובכשליש הילדים. הגורמים המקצועיים השותפים באחוזים הגבוהים הם גורמים מהמחלקה וגורמים vi

טיפוליים. במיעוט מהזמן שותפים גורמים אחרים כמו בתי הספר, גורמים רפואיים וגורמים משירותים קהילתיים. הסדרת מענים לילדים ולמשפחותיהם: באחוז גבוה מהזמן (26%) פקידי הסעד עוסקים באיתור, בגיוס ובהסדרת מענים עבור הילדים ומשפחותיהם. הסדרת מענים בקהילה הייתה המשימה העיקרית שפקידי הסעד ציינו שהם מבצעים ושאינם צריכים לבצע (33%). אחוז משמעותי ציינו גם שאינם צריכים לעסוק במציאת מסגרות חוץ ביתיות סידורי אומנה ופנימייה עבור הילדים (12%). 87% מזמן האיתור, הגיוס והסדרת המענים מתבצע עם גורמים אחרים. 41% מתבצע בפגישות ו- 43% בשיחות טלפון. בכמחצית מהזמן המוקדש לפעילות זו שותפים ההורים וברבע מהזמן הילדים. מבין הגורמים המקצועיים, הגורמים במחלקה וגורמים טיפוליים הם השותפים באחוזים משמעותיים. רק במיעוט מהזמן המוקדש לאיתור, לגיוס ולהסדרת מענים שותפים גורמים רפואיים וגורמים משירות קהילתי. קבלת ייעוץ ומתן ייעוץ והדרכה והחלטה על דרכי טיפול: פקידי הסעד עוסקים ב- 9% מזמנם בקבלת ייעוץ. נתון זה מתקשר לממצאים הקודמים, שעל-פיהם רוב פקידי הסעד אמרו שהם זקוקים להדרכה "במידה רבה" או "רבה מאוד." נראה כי לייעוץ ולהדרכה יש חשיבות רבה לתפקודם של פקידי הסעד. אחוז משמעותי מהייעוץ ניתן על ידי ראש הצוות. פקידי הסעד עוסקים ב- 1% מזמנם במתן ייעוץ. הגורם העיקרי המקבל את הייעוץ הוא העובד הכוללני. ב- 16% מזמנם עוסקים פקידי הסעד בקבלת החלטה על דרכי טיפול. ב- 95% מהזמן ההתלבטות נעשית בשיתוף גורמים אחרים. הגורמים העיקריים השותפים להתלבטויות אלו הם גורמים במחלקות, גורמים טיפוליים וההורים. ממצאים אלו מדגישים את ההשקעה הרבה בחשיבה ובהתלבטות ביחס לדרכי ההתערבות ולפעולות שיש לנקוט בנוגע לילדים ולמשפחות שבטיפולם. הממצאים לגבי תפקידי פקידי הסעד ומשימותיהם מעידים על כך שפקידי הסעד אינם מתמקדים במשימות המייחדות את תפקידם, ולמעשה הם מייחדים זמן רב לפעילויות שיכולות להיעשות גם על ידי גורמים אחרים במחלקה. דרכי העבודה ואופני שיתוף הפעולה בין פקידי הסעד והגורמים המקצועיים מחוץ למערכת הרווחה פקידי הסעד נמצאים בקשר עם גופים רבים המסייעים להם במילוי תפקידם. הקשר עם הגופים השונים הוא על פי התיקון לחוק העונשין מ- 1989, המחייב אנשי מקצוע ואזרחים בחובת דיווח לפקידת סעד או למשטרה בכל מקרה שיש חשד לפגיעה בקטין. בנוסף לחוק, הגורמים השונים מתחומי החינוך, הבריאות, המשטרה והפרקליטות פועלים בקשריהם עם פקידי הסעד ועל-פי הנחיות. היקף הקשרים של פקידי הסעד עם גורמים שונים: לפקידי הסעד יש קשר עם מגוון רחב של גורמים. רוב פקידי הסעד (97%-82%) דיווחו שהם מקיימים קשר עם כל הגורמים שביחס אליהם נשאלו בשאלונים (קרוב ל- 2 גורמים); מהם גורמי חינוך, גורמי בריאות, גורמים טיפוליים (תחנה לבריאות הנפש, שפ"י, שירותי אומנה ועוד), המשטרה וגורמים הקשורים למערכת המשפט. vii

אינטנסיביות הקשר ומסגרות הקשר: למרות המגוון הרחב של הגורמים שאתם הם נמצאים בקשר, קשר אינטנסיבי כמעט יום יומי צוין על-ידי אחוז גבוה מפקידי הסעד רק עם עובדי נוער במשטרה (64%) וגורמים ממסגרות חוץ ביתיות (49%). לגבי רובם המכריע של הגורמים האחרים צוינה תדירות קשר של שלוש פעמים עד פעם בחודש. לחמישית מפקידי הסעד יש מסגרת קבועה לקשר עם גורמים מפנימיות/אומנה, גורמים מבית משפט, מורות/גננות ויועצים. מטרות הקשר ומאפייניו: המטרה השכיחה ביותר של פקידי הסעד במשימותיהם השונות הייתה איתור, גיוס והסדרת קבלת מענים. הדבר נכון ללא קשר מי היה השותף למשימה, גם כשמדובר היה בגורמים שהקשר אתם על-פי חוק. לגבי הגורמים הטיפוליים, המטרה השנייה בשכיחותה הייתה קבלת החלטה על דרכי טיפול ולאחריה טיפול על פי חוק. לקשר של פקידי הסעד עם הגורמים השונים יש מאפיינים שונים. עם רוב הגורמים המאפיין של הקשר הוא קבלת מידע. הקשר עם חלק מגורמים אלו (פסיכולוג שפ"י ובריאות הנפש), מאופיין, אצל אחוז גבוה מפקידי הסעד, במרכיבים נוספים, כמו העברת מידע, תיאום טיפול והתערבות משותפת. עם חלק מהגורמים (גורמים שהקשר איתם על-פי חוק: עובד נוער, בית-משפט וגורמים טיפוליים: גורם באומנה/ פנימייה) העברת מידע היא המאפיין היחיד בקשר. השוני בין תוכני הקשר (מטרות ומאפיינים) בין הגורמים השונים לפקידי הסעד מצביע על דפוסי קשר שונים. מאפייני הקשר עם רוב הגורמים הטיפוליים מלמדים על תפיסת פקידי הסעד את תפקיד הגורמים הללו. עבור חלק גדול מפקידי הסעד זהו קשר בין גורמים שיכולים להיות שותפים בטיפול עצמו. הקשר עם הגורמים מהחינוך והבריאות נתפס באופן שונה על ידי גורמים אלו ופקידי הסעד. בעוד שגורמים אלו טוענים שבעיני פקידי הסעד הקשר הוא בעיקר של קבלת מידע, חלק מפקידי הסעד ציינו שהקשר הוא קשר בין גורמים שותפים. לגבי גורמים שאתם הקשר על פי חוק נראה כי פקידי הסעד רואים בהם גורם שצריך למסור לו מידע ולא שותף בטיפול עצמו. קשיים בקשר עם גורמים השונים: בסך הכול מובעת שביעות רצון רבה מהקשר עם הגורמים השונים ומצד גורמים אלה. למרות זאת, הממצאים מצביעים על קיומם של קשיים שונים. ניתן לחלק את הקשיים בשיתוף הפעולה לשלושה סוגים: 1. גורמים ישירים, הקשורים לשיתוף הפעולה בין פקידי הסעד וסוכנויות אחרות. - ראייה שונה של פקידי הסעד והמטפלים מסוכנויות אחרות את דחיפות הטיפול במקרים: בשירותים מסוימים (בתי הספר, עו"סים בבתי חולים, מרכז לטיפול בילד ובמשפחה) נטען שפקידי הסעד לא רואים את דחיפות המקרה כמוהם והם פועלים לאט מדי ולעומת זאת פקידי הסעד תיארו באותה צורה שירותים אחרים (חוקרי ילדים, מדור נוער במשטרה, שרות למען הילד). - אי בהירות בהגדרת התפקידים, ומכאן גם בחלוקת העבודה: קושי זה צוין בעיקר על-ידי השירותים שלגביהם אין הגדרה ברורה בחוק או בתע"ס, של התפקידים ואופני שיתוף הפעולה. - הבדלי תפיסות ביחס לטובת הילד ומהם דרכי הטיפול הרצויות והפתרונות המתאימים. viii

- - תפיסה של קיום קונפליקט בין טובת הילד לטובת ההורה: לעתים, פקידי הסעד כמו גם נציגי שירותים אחרים חשים שנוצר קונפליקט בין "טובת הילד", המיוצג על ידי פקידי הסעד לחוק הנוער, לבין "טובת ההורה", שמיוצג לעתים על ידי הגורמים המטפלים האחרים. מיעוט ואי סדירות של משוב מצד פקידי הסעד לשירותים המפנים: לדברי אנשי מקצוע משירותים שונים, פקידי הסעד לא מוסרים לגורמים, שהפנו אליהם את הילדים, מידע על הטיפול בילד ותוצאותיו, גם כאשר אותם גורמים פונים לקבלת משוב. המטפלים מהסוכנויות האחרות לא יכולים לערוך מעקב אחרי הילד מרגע שהועבר דיווח לפקיד הסעד. הדבר גורם לתסכול, לכעס ולחוסר רצון לדווח לפקידי הסעד. גורמים הקשורים לסביבה ולתנאי העבודה של פקידי הסעד. העומס, המתח והלחץ הפיזי והנפשי, חוסר במענים ובמשאבים וסביבת העבודה הפיזית נתפסים גם על ידי השירותים האחרים כפוגעים בזמינותם ובעבודתם המקצועית של פקידי הסעד ונותנים תחושה של חוסר אפקטיביות וחוסר אונים. לעתים הדבר מעורר חוסר רצון בקרב המטפלים בשירותים השונים לדווח לפקידי הסעד על מקרים שבהם הם נתקלים. קשיים הקשורים לאופן שבו תופסים הגורמים השונים את איכות עבודתם של פקידי הסעד. - המידה בה פקיד הסעד הוא בעל ניסיון וזוכה להכשרה ולליווי בעבודתו, צוינה כגורם משמעותי, המשפיע על יכולתו של פקיד הסעד לעבוד בצורה מקצועית ולבנות קשרים טובים עם מטפלים ועובדים בסוכנויות האחרות. - קשיים הנובעים מהקונפליקט בין היות פקידי הסעד גורם מטפל וגורם סמכותי המפעיל חוק. הפרדוקס (כפי שהוא נתפס על ידי חלק מהגורמים בשירותים האחרים) בין איש חוק, שאמור להפעיל ולייצג את החוק ובין המטפל, גורם, לדברי חלק מאנשי השירותים האחרים, לשני אופני פעולה בקרב פקידי הסעד: חלקם מפעילים בעיקר את החוק, דבר הגורם ל"חספוס" בהתנהגותם, וחלקם פועלים כמטפלים, אולם אין להם את הזמן הנדרש לשם טיפול ראוי ואמיתי..2.3 בנוסף לכך, מתוך ניתוח סוגי הקשיים ואופי הסוכנויות שהעלו את הקשיים השונים, ניתן לומר, כי בשירותים שבהם ניתנים מענים שונים לילדים, אך הם אינם מספקים טיפול במובן הפסיכולוגי (כמו בתי-חולים, משטרה, שירות מבחן לנוער, בתי-משפט, לשכה לסיוע משפטי, טיפת חלב, מועדוניות וגני ילדים), הגדרת התפקידים בין שירותים אלו לבין פקידי הסעד ברורה יותר ובדרך כלל גם חלוקת התפקידים. לעומת זאת, עם רוב השירותים הטיפוליים, כמו: מרכז לטיפול במשפחה ובילד, תחנה לבריאות הנפש, שירותי אומנה ושט"י, שוררת אי בהירות בהגדרת התפקידים ומכאן גם בחלוקת העבודה. חלוקת התפקידים בין פקידי הסעד לבין העובדים הכוללניים במחלקות לשירותים חברתיים היקף ואינטנסיביות הקשר בין פקידי הסעד לעובדים הכוללניים: לפקידי הסעד קשר קרוב, אינטנסיבי ויום יומי עם העובדים הכוללניים במחלקות. מרבית משימותיהם של פקידי הסעד נעשות בשיתוף עם עובדים כוללניים יותר מאשר עם אנשי מקצוע אחרים. ההסבר לכך הוא שיצירת הקשר עם העובדים במחלקה קלה יותר פיזית, המפגש היום-יומי הבלתי פורמלי מאפשר יותר נגישות, ושני הגורמים חולקים ix

ע רכים, אתיקה מקצועית, ולעבודה משותפת. גישות ודרכי עבודה דומים. כל זה מאפשר תנאים נוחים יותר לתקשורת מטרות הקשר ומאפייניו: מטרות הקשר מגוונות (תיאום טיפול, שירותים ועוד). בחלק מהמקרים מתבצעת גם התערבות משותפת. קבלת מידע, העברת מידע, הסדרת שביעות רצון מהקשר: לרוב פקידי הסעד שביעות רצון גבוהה מהקשר עם העובדים הכוללניים. שביעות רצון זו הייתה גבוהה גם יחסית לשביעות הרצון מהקשר עם גורמים אחרים. חלוקת התפקידים בין פקידי סעד ועובדים כוללניים: למרות האמור לעיל, רבע מפקידי הסעד לא היו מרוצים מהקשר עם העובדים הכוללניים. אחד הקשיים שצוינו היה חוסר בהירות לגבי התפקידים. לא תמיד ברור מה ההבדל בין תפקידם לתפקיד העובדים הכוללניים. הסבר אפשרי לממצאים הוא כי מצד אחד פקידי הסעד מרוצים וסומכים על עמיתיהם העובדים הכוללניים, שהרי גם חלקם משמשים כעובדים כוללניים. מצד אחר ההבדל בין התפקידים אינו כה חד, גם פקיד הסעד וגם העובד הכוללני עוסקים בטיפול ואף בטיפול ארוך-טווח, בגיוס ובאיתור מענים. לגבי פקידי הסעד שהם גם עובדים כוללניים ייתכן ולא ברור מתי הם חובשים כובע של פקיד סעד ומתי של עובד כוללני, עובדה שמגבירה את הבלבול ואי הבהירות לגבי התפקידים השונים. אחוז גבוה מפקידי הסעד (58%) הצביעו על צורך בהגדרה ברורה יותר של תפקידם כך שפקיד הסעד יעסוק יותר במשימות הקשורות לחוק ופחות בעבודה כוללנית. כפי שנאמר קודם, פקידי סעד עוסקים בחלק גדול מזמנם במשימות שיכולות להיות חלק מתפקידם של עובדים כוללניים. מצאנו דעות שונות בקרב פקידי הסעד ביחס למידה שבה עליהם לעסוק בעבודה טיפולית, אך חלק גדול סברו שאין הם צריכים לעסוק באחד הרכיבים העיקריים של עבודה כוללנית הסדרת מענים עבור הילדים ומשפחותיהם. על פי ממצאי המחקר, כחמישית מהילדים המ רים במחלקה הופנו לפקיד הסעד על ידי העובדים הכוללניים וכחמישית מהילדים שהופנו בעבר לפקיד הסעד מופנים שוב על ידי העובדים הכוללניים. ייתכן שהסיבה לכך היא הידרדרות קשה במצבם המחייבת טיפול בחוק או מעורבות של מומחה (פקידי הסעד משכילים ומנוסים), וייתכן שההסבר נעוץ בכך שחלוקת העבודה לא תמיד ברורה בין הגורמים, מה שמאפשר לעובדים הכוללניים "להעביר" מקרים קשים לפקיד הסעד. לסיכום, ניתן לציין את המאפיינים הבאים לעבודתם של פקידי הסעד: היקף משמעותי של דיווחים קשים (התעללות) שזהו המפגש הראשון שלהם עם מערכת הרווחה פקיד הסעד נתפס כבעל האחריות וכמומחה ביצוע מגוון תפקידים בעלי דרישות שונות זמן מועט יחסית מיוחד למשימות ייחודיות, אולם העומס הרגשי הנובע מהן כבד זמן רב יחסית מיוחד למשימות של עבודה כוללנית: התערבות והסדרת מענים x

קיום של קשר עם מגוון גורמים בקהילה, אך הקשר אינו אינטנסיבי ומאופיין בקשיים הנובעים מהבדלי ציפיות ותפיסות צורך וקיום של קשר אינטנסיבי עם צוות המחלקה חוסר בהירות בתפקיד וחלוקת העבודה בין פקידי הסעד והעובדים הכוללניים במחלקה המודל הישראלי לעומת מודלים למערכות הגנת הילד הקיימים בעולם בחינת המודלים הקיימים בעולם העלתה שמערכות הגנת הילד נבדלות זו מזו ברכיבים שונים: חובת דיווח, שלבים שונים בתהליך הגנת הילד (דיווח, סינון, חקירה ראשונית, הערכה ותכנון טיפול, אספקת שירותים), המידה שבה האחריות לביצוע שלבים אלה מתחלקת בין הגורמים השונים (אותו עובד ממערך הגנת הילד או עובדים אחרים; עובדי הגנת הילד לעומת עובדי רווחה אחרים; שירותי הרווחה לעומת שירותים אחרים, חלקם וולונטריים), מעורבות גורמים אחרים בקבלת החלטות ובמתן הטיפול, ותפקידה של מערכת הגנת הילד בהליכים פליליים כנגד הפוגעים בילדים. המודל הישראלי אינו זהה אף לא לאחד מהמודלים הקיימים במדינות אחרות, וקיימים בו רכיבים הלקוחים ממודלים שונים: פקידי הסעד בישראל הם חלק בלתי נפרד ממערך שירותי הרווחה בישראל נהוגה חובת דיווח, המחייבת קיום תהליך של סינון הדיווחים פקיד הסעד מעורב בתהליך החקירה הפלילית, אך לא לצורך איסוף ראיות, אלא לצורך שמירה על טובת הילד אין הפרדה ברורה בין תפקידו ההגנתי/סמכותי של פקיד הסעד לתפקידו הטיפולי במקרים רבים פקיד הסעד אחראי לביצוע כל השלבים בתהליך - החל מהסינון הראשוני, דרך ההערכה, ביצוע פעולות בחוק במקרה הצורך, תכנון הטיפול ואף הספקת השירותים ומתן טיפול ישיר ארוך טווח, לילד ולמשפחה מהמחקר עולה כי לשילוב של מערך הגנת הילד במערכת הרווחה הכללית יתרונות רבים, ובהם יצירת רצף טיפולי וגמישות בין דרכי טיפול שונות. עם זאת, מצב זה מוביל גם לאי בהירות בין תפקידי הגורמים השונים במחלקה. זאת, בנוסף לצורך להתמודד עם דרישות המערכת המשפטית ועם גורמים בקהילה שיוצר עומס רב על פקידי הסעד. לאור זאת, ניתן להבין את ההצעות לשינויים בתפקיד של פקידי הסעד שהשתתפו במחקר. תחומי השינויים הבולטים ביותר שצוינו היו: חלוקת תפקידים ברורה יותר עם עובדים סוציאליים כוללניים (58% מפקידי הסעד ציינו נושא זה), קבלת יותר הדרכה והשתלמות (46%), קיום יותר עבודת צוות ועבודה בשיתוף פעולה עם גורמים שונים (36%), קבלת ליווי ותמיכה רגשית (21%) וסיוע בעניינים טכניים (15%). מסקירת מערכות הגנת הילד בעולם עולה, כי חלק מהקשיים קיימים גם בהן. בדרכי הפעולה שננקטו במדינות שונות בעולם, לשם התמודדות עם קשיים במערכת הגנת הילד, אפשר למנות את המרכיבים xi

הבאים: הפרדת שלב הסינון משלב החקירה ואספקת השירותים, יצירת מסלולי התערבות, על פי סוגי המקרים והעברת מקצת האחריות לטיפול בילדים ובמשפחותיהם לשותפים מקצועיים בשירותי הרווחה ובשירותים האחרים. כיווני הפעולה העיקריים העולים מהממצאים ומסקירת הספרות מלמידת דרכי עבודתם של פקידי הסעד בישראל ובמדינות אחרות עלו כמה כיווני פעולה - להמשך פיתוח מערך פקידי הסעד בישראל, ואלו הם: המשך מתן הכשרה ותגבור, לצד הדרכה מקצועית שוטפת לפקידי הסעד ומתן אפשרות לתמיכה רגשית ולימוד הדדי. שיפור דפוסי שיתוף הפעולה בין פקידי הסעד לבין המטפלים מהשירותים האחרים הפועלים למען ילדים בסיכון, על ידי: - פיתוח הגדרות ברורות יותר של תפקידי פקידי הסעד ועיגונן בדרכי עבודה מוסכמות. - יצירת דיאלוג בין השירותים השונים במגוון ערוצים, כדי ללבן בעיות ולהבהיר הבדלי תפיסות וגישות לטיפול - הן ברמה הכללית והן ברמת המקרה הפרטי. - יצירת מנגנונים לשיתוף באחריות ומשוב בין מערך פקידי הסעד לבין כלל השירותים בקהילה הפועלים למען ילדים. הבהרת תפקידיהם ומשימותיהם של פקידי הסעד בנוגע לגורמים השונים שאתם הם עובדים במחלקות לשירותים חברתיים ובמיוחד בנוגע לעובדים הכוללניים. כל זאת, כחלק מחשיבה מחודשת על מבנה המערך להגנת הילד ועל חלוקת התפקידים בין פקידי הסעד לבין הגורמים השונים. הסדרת מערך הדיווח על ילדים בסיכון ובניית מערכת מידע מנהלי מהימן, לצורכי מעקב, מתן משוב, פיקוח ומחקר. שינויים מסוג זה עשויים להוביל הן להפחתת העומס התפקידי והרגשי על פקידי הסעד והן למתן אפשרות לטיפול כוללני ומתואם יותר בין הגורמים השונים במחלקת הרווחה ובקהילה. ממצאי המחקר נדונו עם צוות מטה השירות לילד ונוער במשרד העבודה הרווחה ועם אשלים, בשיתוף עובדי השדה. על בסיס ממצאים אלה, הוחלט במשרד הרווחה על הפעלת תוכנית "המגן" ליצירת מרחב מוגן לילדים בסיכון, תוך שיפור ושדרוג רכיבים שונים במערך הגנת הילד. התוכנית מופעלת כניסוי בכ- 15 יישובים בארץ. xii

דברי תודה ברצוננו להודות לכל אלה שעזרתם הרבה תרמה לביצוע מחקר זה. ראשית, תודה למרכזים ולפקידי הסעד במחלקות לשירותים חברתיים בירושלים, רמת-גן, כפר סבא ובני-ברק, שהשתתפו במחקר ובכך אפשרו לנו לקבל מבט מקרוב על עבודת פקידי הסעד בישראל. תודה למוטי וינטר, מרים פאבר וחנה סלוצקי מהשירות לילד ולנוער, ולשרה טוב ושוש גרינוולד מאשלים על ליווי המחקר בכל שלביו וסיוע ושותפות בחשיבה על הדרכים להמשך יישום ממצאיו. ולבסוף, ברצוננו להודות לענת ברבריאן, על עריכת הלשון; לאילנה פרידמן ולטלי שלומי על הסיוע בהדפסה ובעיצוב, וללסלי קליינמן על ההפקה וההבאה לדפוס. xiii

תוכן העניינים 1 2 5 18 21 3 33 43 7 76 89 1. מבוא 2. מבנה מערכת הגנת הילד בישראל והאתגרים העומדים בפני פקידי הסעד 3. מערכת הגנת הילד במדינות שונות בעולם - מודלים ואתגרים 4. שיטת המחקר ומטרותיו 5. הפניות והדיווחים לפקיד הסעד - היקפן וסוגן 6. מאפייני פקידי הסעד והכשרתם 7. עבודתם של פקידי הסעד - תפקידים ומטלות 8. דרכי העבודה ואופני שיתוף הפעולה של פקידי הסעד עם הגורמים המקצועיים מחוץ למערכת הרווחה 9. חלוקת התפקידים בין פקידי הסעד לעובדים הכוללניים במחלקות לשירותים חברתיים 1. סיכום, דיון וכיווני פעולה ביבליוגרפיה

רשימת לוחות 6 15 22 23 23 25 27 27 28 29 29 3 31 32 33 34 35 36 39 4 41 41 42 42 לוח 1: מערכת הגנת הילד בארה"ב, בבריטניה, בקנדה ובניו-זילנד לוח 2: המודל של ולדפוגל ותיאור המודל כפי שיושם בשלוש מדינות בארצות הברית לוח 3: מאפייני הילדים - גיל, מין, ארץ לידה ודת לוח 4: פניות קודמות לפקידי הסעד ורישומה של המשפחה בנתוני יסוד, לפי רשות לוח 5: מהות הפגיעה, לפי רשות לוח 6: מהות הפגיעה, לפי גיל הילדים לוח 7: פרטי הפוגע, לפי רשות לוח 8: הגורם המפנה לפקידי הסעד, לפי רשות לוח 9: החלטות ראשונית של פקידי הסעד, לפי רשות לוח 1: החלטות ראשוניות של פקידי הסעד, לפי גיל הילד לוח 11: החלטות ראשוניות של פקידי הסעד, לפי מהות הפגיעה לוח 12: השכלה, ותק בעבודה סוציאלית וותק כפקידי סעד, לפי רשות לוח 13: הכשרת פקידי הסעד, לפי שנות ותק כפקידי סעד לוח 14: ניסיון בתחומים שונים, לפי ותק לוח 15: הערכת פקידי הסעד לגבי ידע, כשרים ומיומנויות והצורך בהדרכה ובהשלמה, לפי ותק לוח 16: תפקידים נוספים של פקידי סעד, לפי רשות לוח 17: סוגי המשימות והמטרות, לפי רשות לוח 18: השותפים לחקירה ולטיפול, לפי רשות לוח 19: השותפים לאיתור, לגיוס ולהסדרת מענים ולקבלת החלטות על דרכי הטיפול, לפי רשות לוח 2: הגורמים המקבלים ייעוץ מפקידי הסעד וגורמים הנותנים ייעוץ, לפי רשות לוח 21: השותפים של פקידי הסעד לתהליכים משפטיים, לפי רשות לוח 22: מטלות שפקידי הסעד מבצעים וסבורים שאינם צריכים לבצע, לפי רשות לוח 23: מטלות שפקידי הסעד אינם מבצעים וסבורים שעליהם לבצע, לפי רשות לוח 24: שינויים שלדעתם של פקידי הסעד כדאי לערוך בתפקידם ובארגון עבודתם

43 45 46 47 48 49 5 52 71 72 72 72 73 74 75 לוח 25: מטרות המשימה, לפי שעות לוח 26: הקשר של פקידי הסעד עם גורמים מקצועיים לוח 27: תדירות הקשר של פקידי הסעד עם גורמים מקצועיים לוח 28: הגורמים המקצועיים השותפים למילוי המשימות, לפי רשות לוח 29: מסגרת קבועה לקשר בין פקידי הסעד לבין הגורמים המקצועיים, לפי רשות לוח 3: מטרת המשימה, לפי הגורמים המקצועיים לוח 31: מאפייני הקשר בין הגורמים המקצועיים לבין פקידי הסעד לוח 32: מידת שביעות הרצון מהקשר בין פקידי הסעד לבין הגורמים המקצועיים לוח 33: הקשר של פקיד הסעד עם גורמים במחלקה, לפי רשות לוח 34: תדירות הקשר של פקיד הסעד עם הגורמים במחלקה לוח 35: גורמים במחלקה השותפים למילוי המשימות, לפי רשות לוח 36: מסגרת קבועה לקשר בין פקידי הסעד לבין גורמים במחלקה, לפי רשות לוח 37: שותפותם של גורמים במחלקה, לפי מטרות המשימה לוח 38: מאפייני הקשר בין גורמים במחלקה לבין פקידי הסעד לוח 39: מידת שביעות הרצון מהקשר בין פקידי הסעד לבין גורמים במחלקה

1 1. מבוא פקידי הסעד לחוק הנוער הם חוד החנית בהתמודדות עם משימות הקשורות להגנה על ילדים בישראל. הם אחראים הן על יישום מכלול החקיקה המתייחסת להגנה על ילדים והן על שלומם ועל רווחתם של הילדים הנמצאים בטיפולם. בחמש-עשרה השנים האחרונות עלתה מודעות הציבור לצורכיהם של ילדים ושל בני נוער במצבי סיכון שונים, ובהם ילדים הזקוקים להגנה. בעקבות זאת התחוללו תמורות רבות, הן בחקיקה והן במערך השירותים לילדים אלה ולמשפחותיהם. שינויים אלה הטילו אחריות נוספת רבה על כתפיהם של פקידי הסעד לחוק הנוער וחייבו שינויים במערך פקידי הסעד ובדרכי עבודתם. עד כה, לא נבדקה עבודתם של פקידי הסעד לעומק, ולמרות הניסיונות לעשות כן, אין עדיין בסיס מידע שיטתי המתאר את סוג הפניות לפקידי הסעד ואת היקפן, את היקף האוכלוסייה שבטיפולם ואת מגוון משימותיהם. דוח זה מבוסס על בדיקת היבטים שונים בעבודת פקידי הסעד בארבע רשויות מקומיות בישראל. מטרת המחקר הייתה לספק מידע שיטתי לשם שיפור מערך השירותים להגנת הילד בישראל. הדוח מחולק למספר פרקים: 1. מבנה מערכת הגנת הילד בישראל והאתגרים העומדים בפני פקידי הסעד. הפרק מתאר את מבנה המערכת, החוקים שעל פיהם פועלים פקידי הסעד ואת תהליך ההתערבות עצמו. בחלק זה מוצגים גם האתגרים הניצבים כיום בפני פקידי הסעד בישראל. 2. מערכות הגנת הילד במדינות שונות בעולם, מודלים ואתגרים. בפרק מוצגים מודלים של מערכי שירותים להגנת הילד הקיימים במקומות שונים, אתגרים הניצבים בפני פקידי הסעד והתפתחויות חדשות במערך פקידי הסעד ותפקידיהם במקומות שונים. 3. מטרות המחקר ושיטת המחקר. בפרק זה יוצגו מטרות המחקר, שיטת המחקר ומגבלותיו. בפרקים הבאים יוצגו ממצאיו העיקריים. 4. היקף וסוג הפניות לפקיד הסעד. בפרק זה יוצגו ממצאי המחקר לגבי היקף הפניות לפקידי הסעד ומאפייני הפניות. 5. מאפייני פקידי הסעד והכשרתם. בפרק זה יוצגו הממצאים לגבי רמת ההשכלה, הניסיון וההכשרה של פקידי הסעד. 6. עבודתם של פקידי הסעד: התפקידים והמטלות אותם הם ממלאים. בפרק יוצגו הממצאים לגבי המטלות אותם ממלאים פקידי הסעד במסגרת תפקידם והתפקידים האחרים שהם ממלאים. 7. דרכי העבודה ואופני שיתוף הפעולה בין פקידי הסעד לבין גורמים מקצועיים מחוץ למערכת הרווחה. בפרק זה יוצגו הממצאים לגבי דרכי העבודה ואופני שיתוף הפעולה בין פקידי הסעד לבין הגורמים המקצועיים מחוץ למערכת הרווחה. 8. חלוקת התפקידים בין פקידי הסעד לעובדים הכוללניים במחלקות לשירותים חברתיים. בפרק זה יוצגו הממצאים לגבי חלוקת התפקידים בין פקידי הסעד לעובדים הכוללניים במחלקות לשירותים חברתיים.

סיכום, מסקנות והמלצות. פרק זה של הדוח כולל תקציר של הממצאים העיקריים והמסקנות שעלו מהמחקר בארבע הרשויות המקומיות שנבדקו, כמו גם כיווני פעולה בהם ניתן לנקוט להתמודדות עם הקשיים והדילמות שהתגלו..9 2. מבנה מערכת הגנת הילד בישראל והאתגרים העומדים בפני פקידי הסעד מערכת פקידי הסעד היא חלק ממערכת שירותי הרווחה הכלליים. המערכת כוללת את פקידי הסעד, שעליהם מפקח פקיד הסעד הראשי, המשתייך לשירות לילד ולנוער במשרד הרווחה, בסיוע פקידי סעד מחוזיים. פקידי הסעד הם עובדים סוציאליים, שהוכשרו במיוחד לתפקיד זה ומונו על ידי שר העבודה והרווחה. ברוב הרשויות המקומיות, פקידי הסעד לחוק הנוער הם חלק מצוותים העובדים בשכונות, הכוללים גם עובדים סוציאליים המטפלים במשפחות, עובדים סוציאליים המטפלים בקשישים וכו'. במסגרת צוותים אלה, פקיד הסעד מתפקד כמומחה בנושאי ילדים בסיכון ומשמש כיועץ לשאר הצוות. 2.1 המסגרת החוקית לעבודת פקידי הסעד פקידי הסעד פועלים בעיקר על פי שני חוקים: חוק הנוער (טיפול והשגחה) תש"ך- 196 וחוק העונשין התשל"ז - 1977. חוק הנוער מניח את העקרונות ואת ההנחיות להגנה על ילדים בסיכון. החוק מבוסס על ההנחה שהדרישה להתערבות חוקית במקרים של ילדים בסיכון חייבת להיתפס כמוצא אחרון, אחרי שכל הדרכים והאמצעים לעזור למשפחה מוצו ונכשלו, או במצבי סיכון הדורשים הגנה מידית. בשנת 1989 הועבר התיקון לחוק העונשין, המקנה מסגרת חוקית לדיווח על פגיעה בילדים, לחקירה ולהפעלת חוק נגד פוגעים. על פי סעיף 386 ד' לחוק, כל מבוגר חייב לדווח למשטרה או לפקיד סעד על התעללות בילדים או על הזנחתם בידי האחראי עליהם. מרבית הטיפול ביישום החוק להגנה על קטינים חסרי ישע הוטל על פקידי הסעד לחוק הנוער, תוך שיתוף פעולה עם המשטרה ועם גורמים מקצועיים אחרים. בנוסף לכך, חלו שינויים נוספים בחקיקה, ובמסגרתם הוטלו על פקידי הסעד חובות נוספות לחוק הנוער, ובהן: הגשת בקשה להוצאת צו הגנה במסגרת החוק לאלימות במשפחה, הגשת "תסקיר קורבן" במקרים של התעללות מינית, ומעורבות במקרים של אשפוז פסיכיאטרי של קטינים (יש לציין, כי חובת הגשת תסקיר קורבן הוטלה על "עובד ציבור", בפועל פקידי הסעד עושים זאת). בעקבות הנהגתה של חובת הדיווח, גדל מספר הדיווחים על הזנחה או על התעללות בילדים - מ- 4, מקרים ב- 1989 לאומדן של 2, ב- 1999, וכך גדל גם מספר הילדים והמשפחות הזקוקים לסיוע השירותים להגנת הילד ושל המחלקות לשירותים חברתיים וגם מספר הילדים שבעניינם התעורר צורך לפעול על פי חוק הנוער (טיפול והשגחה), שהפעלתו מוטלת אף היא על פקידי הסעד. תמורות אלה הולידו את הצורך לשנות את דרכי עבודתם של פקידי הסעד ואת מגוון המשימות החדשות שהוטלו עליהם; למשל, להשקיע זמן רב בחקירות הנוגעות לחשד להתעללות ובקיום קשרים עם המשטרה ועם גורמים מקצועיים אחרים בקהילה. 2

2.2 תהליך ההתערבות של פקידי הסעד עם קבלת הדיווח (כאשר הדיווח מגיע לפקיד הסעד ולא למשטרה), פקיד הסעד אוסף מידע על נסיבות המקרה, הן כדי לברר האם יש חשד לעברה פלילית והן כדי לברר האם הילד זקוק להגנה מידית. אם קיים חשד לעברה פלילית, פקיד הסעד חייב לדווח למשטרה. אם מסיבות מקצועיות הוא סבור, שדיווח למשטרה עלול להזיק לקטין, הוא רשאי לבקש מוועדת פטור, המורכבת מנציגי התובע המחוזי, קצין משטרה בכיר ופקיד סעד בכיר, רשות להימנע מדיווח. אם נפתחת חקירה פלילית, היא תיעשה באחריות המשטרה ובתיאום עם פקיד הסעד. אם הדיווח הגיע קודם למשטרה, עליה להעביר את המידע לפקיד הסעד ולהתייעץ עמו על פתיחת החקירה הפלילית. גם במקרה זה פקיד הסעד חייב לבדוק האם הילד זקוק להגנה. ללא קשר להמשך ההליך הפלילי, שנעשה על ידי המשטרה, פקיד הסעד יכול להמשיך בהתערבות בשתי דרכים: על פי צו בית-המשפט לפי חוק הנוער (טיפול והשגחה) או בלי צו כזה. כאשר ההתערבות נעשית לא על פי צו בית-המשפט, אין הכרח שפקיד הסעד יהיה זה שימשיך את ההתערבות באופן ישיר. כאשר ההתערבות היא על פי צו בית-משפט, לא ברור האם יש הכרח שפקיד הסעד יהיה זה שימשיך את ההתערבות. על פי חוק הנוער, צו חירום ניתן על ידי בית-המשפט, לבקשת פקיד הסעד, אם לדעתו נשקפת לקטין סכנה מידית או שהוא נזקק לטיפול רפואי שאינו סובל דיחוי. משקבע בית-המשפט כי הקטין "נזקק" להגנה, יכול פקיד הסעד לבקש מבית-המשפט לנקוט את הצעדים הדרושים להגנה על הילד. על פי רוב, מדובר באחת מאפשרויות אלה: הוצאת צו השגחה, שלפיו הילד נמצא בהשגחתו של פקיד הסעד אך ממשיך להתגורר בביתו, והוא והוריו חייבים לשתף פעולה עם פקיד הסעד בביצוע תוכנית הטיפול, או צו הוצאה ממ שמ רת, שעל פיו הילד מ צא מרשות הוריו לרשות פקיד הסעד. מלבד שתי אפשרויות אלה, בית-המשפט רשאי להוציא צו-ביניים על פי בקשת פקיד הסעד - לכל היותר לשלושה חודשים או להגיע להחלטה סופית התקפה לעד שלוש שנים. לעתים קרובות, אם ההורים אינם משתפים פעולה, משתמשים פקידי הסעד בסמכותם לטיפול בילד ובמשפחתו מבלי להפעיל את בית המשפט (הדבר נעשה מתוך ידיעה שניתן לפנות לבית-משפט בכל עת). זאת, מתוך ההנחה ששימוש בסמכויות ללא צו בית-משפט יכול לסייע לשנות את מצבן של משפחות שאינן מוכנות להודות שיש להן בעיה ושהן זקוקות לעזרה, תוך הפחתת התנגדותן ומאבקן. התערבות מסוג זה מוגדרת כהתערבות "בצל החוק" או כהתערבות "לאור החוק". כלומר, המשפחה ופקיד הסעד יודעים שאפשר להפעיל את החוק, אך פקיד הסעד אינו עושה זאת, כל עוד ההורים והקטין משתפים פעולה למניעת סיכון הקטין. 2.3 האתגרים הניצבים בפני פקידי הסעד בישראל ניתן להצביע על כמה גורמים במערך השירותים לילדים בישראל, שונים. המציבים בפני פקידי הסעד אתגרים ריבוי תהליכי החקיקה החדשים בעשור החולף, הנוגעים לתפקידי פקידי הסעד. מאז הונהגה חובת הדיווח, גדל העומס המוטל עליהם והשתנו דרכי עבודתם. ההתמודדות עם הגידול במספר המקרים ועם השינויים הדרושים בדפוסי עבודתם היא אתגר חשוב. 3

היותו של מערך השירותים להגנת הילד חלק ממערך שירותי הרווחה הכלליים. ראשית, מאחר שמערכת הגנת הילד היא חלק ממערך שירותי הרווחה הכולל נוצר מצב שבו תפקידיהם של פקידי הסעד במערך השירותים הישראלי רבים ומגוונים ועשויים להשתנות, על פי מדיניות מחלקת הרווחה המקומית ועל פי המקרה הספציפי. כך יוצא שלעתים פקיד הסעד פועל "מאחורי הקלעים" כיועץ לעובד המשפחה ולעתים הוא ממש עובד אתו או עם המשפחה עצמה, לפי הצורך; לעתים הוא פועל כמנהל טיפול לילד ולמשפחה במקום העובד הסוציאלי המשפחתי, ולעתים, במקרים של התלבטויות בנוגע להגנה על ילדים, לדיווח או לדרכי התערבות, הוא גם עשוי לשמש כיועץ או מומחה לענייני ילדים גם לגורמים אחרים בקהילה. מסיבה זו קשה מאוד לאמוד את היקף אוכלוסיית הילדים והמשפחות המטופלות על-ידי פקידי הסעד לחוק נוער. בכל זמן נתון יהיו ילדים הנמצאים תחת חסותם של פקידי סעד עקב צו בית-משפט, אחרים הנמצאים בחסות פקידי הסעד ללא צו שיפוטי ואחרים שפקידי הסעד קשורים אליהם בצורות שונות - אם כיועצים, אם בעיצומה של חקירה, ואם כשותפים לטיפול של עובד המשפחה. מסיבות דומות, קשה גם להגדיר את תפקידיהם של פקידי הסעד, את תרומתם בכל אחד מהמצבים ואת האחריות ההדדית של השותפים השונים לטיפול. שנית, מעורבות פקיד סעד לחוק נוער אינה מקנה לילדים ולמשפחתם זכאות לשירותים ספציפיים. בדומה לאחרים, המקבלים שירותים ממערכת הרווחה, הם תלויים בקדימויות ובמדיניות ההקצאה של משרד העבודה והרווחה, ובמידה מסוימת - של הרשויות המקומיות. מידע רב מראה, שאף שלילדים הנמצאים בטיפול פקידי הסעד ניתנת קדימות בקבלת שירותים על פני כלל הילדים והמשפחות המוכרים לשירותי הרווחה, מגוון המענים אינו מספיק (1996.(Dolev, Rivkin הצעת חוק שעברה בקריאה ראשונה ונבדקת כרגע בניסוי ביוזמת משרד העבודה והרווחה, מיועדת להקנות לילדים ולמשפחות "בסיכון", כולל אלה שבטיפול פקידי סעד, זכאות לחבילת שירותים בהתאם לצורכיהם (הצעת חוק זכויות ילדים בסיכון לקבלת שירותים, 2; דולב, בן-רבי וסבו-לאל, 21). מאפייני הילדים והמשפחות המופנים לטיפולם של פקידי הסעד והדורשים התערבות מורכבת. מדובר בילדים במצבי הסיכון הקשים ביותר במערכת הרווחה הישראלית והם דומים במאפייניהם לילדים שהוצאו אל מחוץ לבית ולילדים המובאים בפני ועדות ההחלטה (1996 Rivkin, ;Dolev, דולב, ברנע, 1995; דולב, בנבנישתי וטימר, 21). חלקם ממשפחות מעוטות יכולת; שליש חיים במשפחות חד-הוריות; מחציתם חיים במשפחות בנות ארבעה ילדים או יותר; ראש משפחתם של 37% מהילדים מובטל; לפחות אחד מהוריהם של כמחצית מהילדים סובל מבעיה חמורה, הפוגמת בכושר תפקודו החברתי; שימוש בסמים ומחלות נפש שכיחים בקרב הורי הילדים; בניגוד לתפיסה המקובלת, אחוז קטן יחסית (17%) סובלים מהתעללות פיזית או מינית; מחציתם סובלים מהזנחה פיזית; 4% מהזנחה חינוכית, ורובם (79%) מוזנחים מבחינה רגשית. רוב (73%) הילדים סובלים מדיכאון והערכתם העצמית נמוכה; התנהגותם של יותר ממחצית (54%) אינה מתאימה לגילם והתנהגותם של 4% תוקפנית; אחוז גבוה (56%) מתקשים ליצור קשרים עם ילדים אחרים ועם מבוגרים. הישגיהם הלימודיים של 54% נמוכים יחסית לגילם (1996 Rivkin,.(Dolev, 4

מידע על ילדים שהופנו על ידי פקידי הסעד למרכזי חירום מעיד על כך שפקידי הסעד מעורבים, במקרים רבים, בטיפול במשפחות ובילדים הנמצאים במשברים אקוטיים, שלעתים מתמשכים על פני פרקי זמן ארוכים 1996) Rivkin,.(Dolev, 3. מערכת הגנת הילד במדינות שונות בעולם - מודלים ואתגרים פרק זה עוסק במערכות ההגנה על הילד בארה"ב, באנגליה, בניו-זילנד ובקנדה; בקשיים ובאתגרים שאתם מתמודדים פקידי הסעד כיום ובמודלים חדשים להתמודדות זו. המערכות השונות והמודלים נבחנו, על פי מספר מרכיבים, ובהם השלבים בתהליך ההגנה על הילד, חלוקת התפקידים בין הגורמים במערך הגנת הילד, הקשר בין מערך זה לבין מערכת הרווחה הכללית, הקשר עם שירותים מחוץ למערכת הרווחה והאבחנה בין ההיבטים הפליליים, ההגנתיים והטיפוליים. ראוי לציין, כי מדובר במערכות מורכבות, ולא תמיד יש הבחנה ברורה או תפיסה אחידה של השלבים השונים והתפקידים השונים. 5

הממשלות האזוריות אחראיות על השירותים לילד ולמשפחה, והממשלה הפדרלית משתתפת במימונם. בכל אזור פועלת מערכת חוקית להגנה על ילדים בסיכון. למרות הבדלי החוקים באזורים השונים, בדרך כלל רווחת בהם התפיסה, שיש לתמוך במשפחה ולשמר אותה. המשפחה היא האחראית על הטיפול בילד ועל ההגנה עליו. עם זאת, גם הממשלה אחראית על ההגנה על ילדים. המחלקות לשירותים חברתיים אחראיות שירותים לילדים, על מתן על חקירת מקרי התעללות והזנחה ועל אספקת שירותים רלבנטיים כדי להבטיח את רווחתו ואת ביטחונו של הילד. בכל מחלקה פועל אגף מרכזי האחראי על פיתוח המדיניות, ובכל אזור אחראיים משרדים אזוריים על מתן השירותים. בכל המקומות נעזרים גם בשירותים לא ממשלתיים. קנדה לוח 1: מערכת הגנת הילד בארה"ב, בבריטניה, בקנדה ובניו-זילנד בריטניה ארצות הברית מערך השירותים להגנה על הילד הוקם בשנות ה- 6 וה- 7 של המאה העשרים. הוא אחראי על יישום חוקים הנוגעים להגנה על ילדים בסיכון ועל ילדים הסובלים מהזנחה או מהתעללות, ועליו לחקור, לטפל ולדאוג לרווחתם. המבנה הפדרלי יצר מגוון צורות התארגנות של מערך פקידי הסעד. הסוכנויות במדינות ארצות הברית מקבלות מימון פדרלי, מימון מהמדינה ומימון מועט מהרשות המקומית. ברוב המדינות המערכת הציבורית משתמשת בשירותיהם של ארגונים פרטיים, המספקים שירותי משפחות אומנות, שירותי אימוץ ושירותי תמיכה אחרים. מערך פקידי הסעד בארה"ב השתנה מאוד בעשרים השנים האחרונות. בשנות השמונים במאה שעברה עלה היקף האוכלוסייה שנזקקה לטיפול פקידי הסעד והשתנה הרכבה. נוספו סוגי מקרים רבים יותר, מקרים חדשים (איידס, דרי רחוב) ומקרים קשים יותר (סמים, איידס ). מראשית שנות השמונים ועד סופם עלה מספר הדיווחים על הזנחה והתעללות ב-,6% ועלה גם אחוז ההאשמות המוכחות - כל זאת לצד קיצוץ בתקציבי שירותי הרווחה. ב- 1997 נרשמה עלייה של פי ארבעה במספר המקרים המדווחים, לעומת 2 שנה קודם. גם במבנה מערך הגנת הילד חל שינוי: החל מ- 199 הפך מערך פקידי הסעד לשירות העיקרי לילדים ולמשפחות בארה"ב. -זילנד ניו מאפייני המערכת החוק האנגלי משנת Children) 1989 ( Act The החוק בניו-זילנד נותן למדינה את ונהתקנות הנלוות לו מסדירים משפטית את הסמכות החוקית להתערב במקרי בידי משאיר אולם התעללות והזנחה, הם ושא השירותים לילד באופן המקיף ביותר. בקבלת ההחלטות. רב המשפחה כוח מטילים על הרשות המקומית לאתר ילדים המשפחה ובשימו ש במעורבות ייחודו בסיכון ולהחליט על תוכנית מתן שירותים. group Family - בוועדות מיוחדות והזרוע האחראיות, הרשויות המקומיות הן לבנות תוכנית מטרתן.conference חברתיים. המחלקות לשירותים הן שלהן צורכי הילד ותבטיח על טיפול שתענה והזנחה התעללות/ האחריות להתערבות במקרי בני מוזמנים לדיון בוועדה שלומו. את הצורך גם ובמידת הבריאות, חלה גם על שירותי משפחה ואנשי מקצוע שונים מערכת השירותים מעורבת. מערכת המשפט נציגי בית פסיכולוג, רופא, (משטרה, בעובדי הסוציאליים המקומית משתמשת שלבים: שני לוועדה ועוד). הספר ולשיקום. למעקב לטיפול, להתערבות, המחלקה העברת אינפורמציה וקבלת החלטות גם גורמים הציבוריים, בנוסף לשירותים בעלי תפקיד הם ה- NSPCC במיוחד וולונטריים, חשוב באספקת שירותים וגם במחקר. במערך הגנת הילד פועלים פורומים רב- מקצועיים הדומים לוועדות החלטה, הנקראים.Protection Conferences Child הם מתאמים את תכנון הטיפול, את האינטראקציה בין השירותים ומבטיחים אחריות בדיווח. בוועדות אלו יושבים נציגים מבתי-חולים, מהמחלקה לשירותים חברתיים ונציגי ה- NSPCC. המשטרה משתפת פעולה עם ועדות אלה. מלבדם, פועלת מערכת רישום מרכזית. מטרתה לשפר את התקשורת הבין-ארגונית במקרים של פגיעות בילדים. זוהי למעשה רשימה של ילדים שהתעללו בהם בעבר או שהם "מועדים " להתעללות או להזנחה וזקוקים לתוכנית טיפול והגנה של צוות רב מקצועי. לא כל הילדים שאותרו על ידי השירותים ושעניינם נדון בוועדות הרב מקצועיות נרשמים במערכת המרכזית. ילדים שלא נרשמו יכולים לקבל שירותים (כמו: ייעוץ, מעון, מרכז להורים, עזרה ביתית, מרכז הורים ועוד), אך ללא המעורבות של צוות רב -מקצועי. בכדי להוסיף שם של ילד למערכת הרישום צריכה להתקבל החלטה על כך לאחר דיון בוועדה הרב מקצועית.. בשלב השני אנשי המקצוע אינם שותפים. המשפחה מגיעה להחלטות והן מוצגות לעובד המשפחה. במקרים נדירים העובד יכול שלא לקבל את החלטות המשפחה. 6

המערכת החדשה מטפלת בפניות בעצמה, באמצעות כמה צוותים שעובדים יחד, זה לצד זה. הם מטפלים בחקירה, בהליך המשפטי ובהעברה לסוכנות אחרת (במקום מערכת שבה עובד אחד מקבל את הפנייה, חוקר, מעריך ומעביר את המשך הטיפול לעובד משפחה). מיקומם של כל העובדים תחת קורת גג אחת מאפשר חלוקה במומחיות ועבודת צוות. המפקח גם יושב באותו מקום, וכך אפשר להתייעץ ולקבל תמיכה רגשית ואחרת. גם במקומות אחרים בקנדה (מונטריאול) משתמשים באותו מודל.(Karstulovich, 1999) עד שנת 1999 פעלו בטורונטו יחידות קבלה (intake) שכונתיות לקבלת דיווחים על התעללות והזנחה. אולם בשל עלייה גדולה בכמות הדיווחים הן לא יכלו לטפל בכולם ובשנת 1999 הוקמה יחידה עירונית מרכזית אחת. השינוי בא מתוך הבנה שילדים בסיכון לא יכולים להמתין עד שהעובד השכונתי יתפנה לטפל בעניינם. לעובדים ניתנה הכשרה בפיתוח כישורי ריאיון, בחקירה, בעבודה עם קהילות שונות ועוד. יש קנדה לוח 1: מערכת הגנת הילד בארה"ב, בבריטניה, בקנדה ובניו-זילנד בריטניה ארצות הברית יש. בחוק מפורטים המצבים שבהם חלה חובת הדיווח, העונשים על אי מילוי החובה ועוד. זוהי מערכת המתערבת באופן סמכותי במשפחות שילדיהן בסיכון גבוה. בסמכותם של פקידי הסעד לחקור דיווחים על הזנחה ועל התעללות בתוך המשפחה. הם רשאים הן להוציא ילדים מביתם וה ן לפנות לבית משפט לקבלת השגחה. בדרך כלל לא פונים באופן וולונטרי למערכת פקידי הסעד ולא יכולים להפסיק את מעורבותם באופן וולונטרי. דיווחים נמסרים בדרך כלל טלפונית ל "קווים החמים", הפועלים ברמה המקומית והארצית. הדיווחים עוברים במרכזים סינון ראשוני על ידי עובדים שהוכשרו לכך, הם אוספים אינפורמציה מהגורם המדווח כדי לקבוע האם להמשיך ב חקירה או להפסיקה; האם להפנות את הטיפול לגורם אחר למתן שירות; האם להפנות את המשפחה לחקירה או לביצוע פעולת חירום. מסקר שנערך בארה"ב ב- 1994 עולה כי לגבי 5% מהמקרים שעליהם דווח ל"קווים החמים" הוחלט לסגור את התיק כבר בסינון הראשון. אין (המשך) השירותים החברתיים אחראיים לאיתור ילדים בסיכון ומקבלים דיווחים מגורמים שונים (גם מהמשטרה). אם נשקפת סכנה מידית לילד נשקלים הצעדים ההכרחיים להגנה עליו. השירותים הסוציאליים רשאים להוציא ילד מביתו בהסכמה או להוציא את הפוגע באופן וולונטרי או להוציא צו חירום. מכיוון שאין חובת דיווח, סינון ראשוני. חובת דיווח אין ניו -זילנד פעולת המערכת בניו-זילנד ניטש ויכוח על השילוב בין ההיבטים הסמכותיים -הגנתיים לבין תפקיד מערכת ההגנה בטיפול במשפחה. אחת השיטות היא גישת צוות המשפחה. היא מתאימה רק אם המשפחה משתפת פעולה ולא למקרים שבהם נדרשת הגנה מידית ולמקרי התעללות מינית. המשפחה חותמת חוזה עם הצוות- ראש הצוות ושני עובדים (אחד מהם הוא זה שביצע את החקירה הראשונית). ל הם נוספים גם נציגי סוכנויות א חרות בקהילה, אם ההתערבות נמשך גם צריך. תהליך לאחר החקירה, והוא כולל עוד שני שלבים (הערכה וטיפול) והכול - במסגרת הצוות. המשפחה חותמת חוזה עם הצוות. הצוות מעריך את מצב המשפחה ומטפל בה בפגישותיו עמה. הוא זה שמחליט האם להמשיך ולטפל במקרה או להעבירו לטיפולם של גורמים מחוץ למערכת הגנת הילד. דיווח וסינון ראשוני אין צורך במערכת אין חובת דיווח ואין מערכת סינון של דיווחים. 7

החקירה על פי המודל הקנדי אינה פלילית. ובמקרים של חשד לעברה פלילית הטיפול מועבר למשטרה. לעתים המשטרה ופקידי הסעד עובדים ביחד בשלב של איסוף האינפורמציה. קנדה לוח 1: מערכת הגנת הילד בארה"ב, בבריטניה, בקנדה ובניו-זילנד בריטניה ארצות הברית אם הדיווח מחייב המשך חקירה, פקיד הסעד מבקר ומראיין את המשפחה וגורמים אחרים הקשורים למקרה. לפקיד הסעד תפקיד כפול: הוא חוקר את העברה הפלילית (הוא מודיע למשפחה: "כל דבר שתאמרו עלול לשמש כעדות נגדכם בבית משפט") ועליו גם להעריך את הסיכון העתידי ולהחליט על הפעולות הדרושות להגנה על הילד. מובן שגם בשלב זה אפשר לבצע פעולת חירום, אם יש צורך בכך. משך החקירה הוא בין 3 ל- 9 יום מקבלת הדיווח. בתום החקירה הוא מוסמך להמליץ על סגירת תיק אם לדעתו אין עילה להוצאה מהבית, או לחייב את המשפחה לקבל שירותים בביתה. אם מדובר בפציעות חמורות של הילד או במותו, מערבים את המשטרה. מסקר שנערך בארה"ב ב- 1994 עולה, כי 2% מהדיווחים המגיעים ל"קווים החמים" (כלומר, 4% מהדיווחים שהועברו להמשך חקירה) נסגרים לאחר החקירה. האחריות על החקירה על פי חוק חלה על הרשות המקומית. כדי להחליט על חקירה, נערך דיון עם המשטרה (לא בהכרח בפגישה). הגורמים הנ"ל צריכים להחליט האם יש צורך בביצוע חקירה משותפת, לדוגמה, אם יש צורך בעיקר במיומנויות חקירה משטרתית כמו במקרי פגיעה פיזית על ידי זר מחוץ למשפחה, המשטרה תבצע את החקירה. אם מדובר בהתעללות נפשית העו"סים יבצעו את החקירה. ב- 48% מ המקרים החקירה נעשית גם על ידי המשטרה ו ג ם על ידי השירותים החברתיים, כאשר אין הגדרה אחת לחקירה משותפת. לפעמים כל פעולות החקירה נעשות במשותף ולפעמים כל אחד מהגורמים מבצע חלק מהחקירה. שליש מהמקרים נחקרים על ידי השירותים החברתיים בלבד ו- 19% על ידי המשטרה. ניתן לומר כי חקירת האשמות או החשד לפגיעה נעשית על ידי שלושה גורמים: המחלקות לשירותים חברתיים, המשטרה ושירותי בריאות (הרופאים שנותנים הערכה לגבי מצבו הרפואי של הילד). עובדים סוציאליים מנוסים יותר, הם אלו שבדרך כלל אוספים אינפורמציה, מראיינים משפחות, מלווים לבדיקות. (המשך) ניו -זילנד חקירה כאשר מתקבל בשירותים הסוציאליים דיווח על ילד בסיכון, נערכת בדיקה לפעמים החקירה מתבצעת על ידי עובד אחד ולפעמים בזוגות. מטרת החקירה לא רק לקבוע האם הייתה התעללות/הזנחה אלא גם לקבוע האם המשפחה יכולה להשתמש בשירותים הקיימים. על פי נתונים משנת 1995 עולה כי ב- 75% מהמקרים עליהם דווח למערכת להגנת הילד באנגליה התקיימה חקירה. ראשונית קצרה,(Intake investigation) בודקים את ומערבים את המשטרה רק העובדות, מוות. במקרה של פציעות חמורות או המשטרה חוקרת מהמקרים רק בחלק מהמקרים השוטרים חוקרים ובחלק את הפוגע ויכולים להיות נוכחים ידי המתבצעים על הילד, בראיונות עם אם מהבדיקה עולה שיש ההגנה. עובד הילד, לביטחון מקום לדאגה של ממש הטיפול במקרה מועבר לעובד אחר לא, ולהתערבות, ואם להערכה החקירה. מפסיקים את 8